論文｜產業園區PPP探析

清華PPP研究中心為清華公管MPA研究生開設的PPP專業課——《PPP的理論與實踐》第一學期的課程在清華大學公共管理學院圓滿結課。該班根據清華大學MPA項目培養要求，結合課堂講座和討論等多種方式進行，旨在從治理的視角和國際的視野，為清華MPA研究生系統講授PPP的基本概念、核心理念、風險管理、政策環境、法制建設和國際經驗等方面的知識，幫助MPA研究生正確思考、認識和理解PPP的核心要義，運用“以人為本”和“可持續發展”理念來分析和把握我國PPP發展現狀，推動中國PPP事業的健康可持續發展。

中心公眾號近期將陸續刊載MPA課上部分論文，以期對PPP健康可持續發展提供參考。

聲明：本文僅為作者個人觀點，不代表本公眾號立場。

產業園區PPP探析

作者：鐘華貴

近年來，產業園區管理方式向多元共治方向發展，政府和社會資本合作（PPP）模式在產業園區開發建設和運營中被廣泛采用。據統計，截至2016年7月，各地相繼推出片區開發類項目高達552個。財政部第二批PPP示范項目中片區和園區相關PPP數量為10個，投資額約為574億元[1]。本文結合多年擔任產業園區管委會主任的工作實際，試就產業園區PPP作簡要分析并提出優化建議。

一、產業園區PPP的產生背景及其合理性

在我國，產業園區的發展歷程不過20多年時間，總體上是在政府主導和推動下進行的，各級政府是產業園區發展的第一推動力。產業園區建設中面臨的首要的突出問題是資金問題。農村集體土地征收、農民拆遷安置補償、土地整理、道路管網、能源供給、污染治理等，所需投資額度巨大。為了解決產業園區建設所需資金問題，各地政府紛紛設立國有平臺公司，注入一定國有資產，作為產業園區的融資主體、開發建設主體和投資合作平臺。產業園區發展過程中，由于中央地方財政分權體制和中央對地方政府政績考核中唯GDP傾向的雙重作用，出現了產業園區間的同質化競爭，而且愈演愈烈[2]。各地政府紛紛突破稅收、土地、財政政策底線進行“招商引資”，導致政府從產業園區招商企業身上不僅不能汲取到應得的財力，反而因越來越重的“招商成本”而背負巨額債務。其中，為產業園區而設立的國有平臺公司更是債臺高筑，以致于形成嚴重的潛在金融風險。為遏制這種狀態發展，以國發〔2014〕43號文件下發為標志，中央政府陸續出臺措施制止地方政府和國有平臺公司的違法融資行為。因此，產業園區開發初期資金緊缺的問題變得十分突出，為社會資本進入產業園區參與PPP項目創造了需求空間。由于中央政府對地方政府的負債管制和對地方國有平臺公司的融資限制，促進了PPP項目的發展。

2015年6月1日起，國家發改委、財政部等六部委聯合發布的部門規章《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》開始施行，國家從政策層面鼓勵社會資本進入產業園區開發領域。與此同時，由于我國正處于城鎮化的紅利期，各地建設產業園區普遍選擇“產域融合”開發的路子，從城市化中汲取土地升值的紅利，反哺產業培育的資金缺口。地方政府發現社會資本進入產業園區開發可以加快土地的升值進程，創造可觀的利潤空間，政府只要讓渡部分利益給社會資本，即可創造產業園區、社會資本、地方政府多方獲利的“共贏”局面。正是由于上文分析的融資限制、政策紅利等幾個方面因素的共同作用，產業園區PPP呈現蓬勃發展的勢頭。

產業園區PPP有其內在的合理性。產業園區發展中政府的服務既有公共屬性，也具有盈利潛力，社會資本進入可以創造更高的效率，從而讓產業園區的服務對象即入駐產業園區的企業在同樣的成本條件下獲得更好的服務。在產業園區土地管理、要素聚集階段，社會資本具有融資和精細化管理的雙重優勢，既可突破政策瓶頸，又可節約投資。在面向社會進行招商階段，社會資本方本身就是投資者，更容易發現和體察到投資人關心的焦點，制定更有針對性的招商措施。尤為重要的是：社會資本方介入產業園區招商，其對招商人員的績效考核可以不受公務員體制的束縛。招商是項技術活，有力的激勵措施常常與招商的效果成正比[3]。在園區進入正常運營階段，物業管理、要素配套等服務可估值、可交易、可考核，交由社會資本承擔同樣可以產生更優的效率。

二、產業園區PPP存在主要問題、成因及其影響

首先，產業園區PPP項目大多存在地方政府變相違規舉債問題，政府失信的潛在風險大。

《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號文件）明確要求,“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金”,“地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金……不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債”。實際操作中，由于產業園區初期投資額巨大，作為產業園區開發實施主體的縣區級政府因受經濟規模、財政實力的限制，在強大的政績壓力之下，在與社會資本的談判中處于不利地位，被迫承諾回購社會資本方的投資本金、保證最低收益率的現象普遍存在。再加上社會資本方要求為其承攬建設工程設置排斥競標條款等，在PPP名義下實施的產業園區開發，其成本甚至比由地方政府舉債開發更大。地方政府背負巨債進行園區建設，一旦開發失敗或不能實現預期效果，政府失信幾成必然，埋下了巨大的風險隱患。

第二，產業園區PPP項目的社會資本方以大中型國有企業為主，引進了建設資本，并未帶來運營效率。

據統計，列入財政部第二批PPP示范的10個產業園區項目，平均投資額57.4億元。這些項目投資金額大，項目周期長，建設內容以基礎設施建設為主，涉及的運營環節少[4]。另據國家統計數據顯示，每年1—5月，民間固定資產投資同比名義增長3.9％，增速比1—4月回落1.3個百分點，占全國固定資產投資比重下降3.4個百分點。可見，PPP的熱運動中，民營資本并未真正熱起來[5]。之所以出現這種情況，一方面是由于我國民營資本實力不足，與國有企業存在較大差距；另一方面也由于PPP在我國引入時間尚短，地方政府出于對債務失信、項目失敗等經濟追責的忌憚，更偏向于將項目交給國有企業去實施，形成“公公伙伴關系”更為穩妥，這樣即使出現問題也是“肉爛在鍋里頭”，決策者不必承擔“國有資產流失”的責任。這種現象發展的結果是，地方財力10％范圍內允許實施的PPP項目，絕大多數已被各類大中型國有企業“瓜分”完畢。國有企業由其固有的缺乏管理控制的體制障礙而導致的低效率問題也隨之進入到產業園區PPP中[6]，并未帶來期望的效率和更優的運營管理。

第三，產業園區PPP項目實施缺乏土地、金融、稅收等配套政策的有力配合。

地方政府引入社會資本開發產業園區的直接動因除了解決開發資金短缺以外，還要求社會資本方能夠更高效地為入園企業提供公共產品。要同時達到這兩個方面的要求對社會資本而言是有一定難度的，要跨越這個難度，需要地方政府提供長期穩定的經濟利益讓渡、稅收增量分成、項目建設利潤彌補外等方式。按照現行法律規定，土地出讓收入有十分嚴格的支出范圍，這個范圍不包含用于支付社會資本的投資回報；稅收屬于公共財政收入，財預〔2017〕87號文件明確要求不能把道路等公益設施納入政府購買服務的范圍。由于在法律法規上存在障礙，地方政府實施產業園區PPP項目時，常常采取簽訂“陰陽合同”即兩套合同的辦法，以“投資補充協議”的方式增加政府的義務條款。這種內部性私下里訂立的協議，一旦進入訴訟程序，可能因為根本性違法而毫無效力保障，為今后的訴訟之爭埋下隱患。

三、積極穩妥推進產業園區PPP的建議

首先，嚴格界定實施范圍，避免形成明股實債的假PPP。

“風險分擔、利益分享”是PPP的核心理念，向社會資本方保證資本金和合理投資收益的固定回報方式實質上是“明股實債”，既不符合政策規定，也同PPP理念背道而馳。沒有風險作為壓力，社會資本就沒有改善經營、提高效率的動力。地方政府的利益讓渡如果不能換來更優質的公共產品供給，那就是凈損失，無異于利益輸送。為避免產業園區PPP跌入“明股實債”的誤區，產業園區管理機構首先要端正政績觀，不以簡單追求數量型增長作為園區的目標；同時，必須明確界定范圍，不能把本應向社會公開投標的建設工程包裝成PPP項目推向社會。

第二，鼓勵在產業園區設立社會資本主導的“園中園”。

近年來，一批專業化、品牌化的產業地產項目在各地產業園區迅速崛起，代表企業包括：華夏幸福基業、聯東U谷、天安數碼城等。這些企業通過上市、基金注資等方式獲得融資，加速在全國主要經濟圈布局。從盈利模式看，這些產業地產的盈利主要包括五種類型：土地增值、物業經營、政府獎勵補貼、產業服務、資產增值。從實際效果看，社會資本“替代”地方政府建設產業園大都實現了“多贏”局面。政府得產業、得稅收、得發展，社會資本獲得長期穩定的收益，當地勞動力得就業機會，而入駐企業則獲得產業鏈融合發展的成長環境。值得注意的是，這種“園中園”模式盡管也面臨參與稅收和土地增值收益分享尚缺政策支持的問題，但它完全契合PPP等“政企合作提供公共產品”的基本要求和“融資便捷、效率更優、風險分擔、利益分享、物有所值、力所能及、合理回報、長期穩定”核心要義，應該鼓勵產業園區中開展這種PPP嘗試。

第三，著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題。

正由于國家有“地方政府財力10%”作為實施PPP項目年度政府補貼額度的限制，地方政府部門爭相上項目，社會資本爭相搶項目，導致前兩年簽約的一批PPP項目具有明顯的“不完備性”，甚至財政部推出的一批示范項目在實施過程中也出現嚴重的問題，特別是盲目強調投資回報、忽視第三方參與人利益的問題比較多。產業園區PPP項目大多與園區基礎設施開發建設有關，而基礎設施建設又需要以征收農村集體土地、對農民進行合理的拆遷安置補償為前提。前期簽訂的不少PPP協議項目實施范圍并沒有完成征地補償，還存在很多的不確定性，需要及時加以明確，否則難免出現“逆市場化”、“逆公益化”的問題，使政府和社會資本合作異化為“公私合謀”關系，走向引入PPP模式初衷的反面。因此，應著力消解前期PPP項目中存在的“不完全契約”問題，完善園區類PPP項目的監管體系，提高相關準入門檻；在前期準備過程中應有針對性地做好計劃，在項目執行過程中，監督政府和社會資本充分履約。

參考文獻

[1]同濟大學發展研究院,2016中國產業園區持續發展藍皮書. [Z].同濟大學出版社.P22-23

[2]黃建英著.中馬欽州產業園區核心競爭力研究. [M]廣西人民出版社.2015年9月第1版.P29

[3]同濟大學發展研究院.2016年中國產業園區持續發展藍皮書.同濟大學出版社.P023

[4]同濟大學發展研究院.2016年中國產業園區持續發展藍皮書. [Z].同濟大學出版社.P024—026

[5]清華大學政府和社會資本合作研究中心.PPP決策參考匯編. [Z].2017年10月版.P27—P32

[6]路風.中國社會科學（京）.[J]2000年05期.P4—27

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